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25/11/2008

NOTES du POLE NATIONAL de LUTTE contre L’HABITAT INDIGNE

 

Le Périmètre de restauration immobilière (PRI)

Sourcehttp://www2.logement.gouv.fr/actu/habitatindigne/appui_me...

 

Définition et champ


Le PRI est une procédure d’aménagement, au sens du Code de l’urbanisme, ayant pour objet la restauration et la remise en état d’habitabilité d’un immeuble ou d’un ensemble d’immeubles dans un périmètre créé à cet effet.

Le PRI, créé en 1962, est un outil destiné à favoriser, dans les quartiers vétustes, la réhabilitation complète des immeubles, comme alternative à la procédure de Rénovation urbaine qui avait consisté à exproprier, démolir et reconstruire après avoir déplacé et relogé les habitants et les activités.

À l’intérieur d’un périmètre délimité par la collectivité locale ou l’autorité administrative, les travaux de remise en état des immeubles sont déclarés d’utilité publique, puis notifiés aux propriétaires qui doivent les exécuter dans un délai fixé, faute de quoi la procédure d’expropriation peut être engagée.

Les travaux sont entrepris soit par la collectivité publique, soit par une société concessionnaire, soit par les propriétaires groupés en Association foncière urbaine (AFU) ou non.

Le champ de cette procédure concerne l’urbanisme, l’architecture et l’habitat; les conditions physiques et sociales de cette intervention, qui constitue un des rares mécanismes contraignants du droit français (obligation de faire des travaux prescrits sous Déclaration d’utilité publique – DUP) doivent avoir fait l’objet d’une étude préalable précise et complète.

Le PRI est utilisé aujourd’hui comme un levier supplémentaire de revalorisation d’un quartier vétuste ou comme l’un des outils d’une stratégie globale de revitalisation d’un quartier; il s’ajoute aux autres procédures existantes, grâce à son mécanisme juridiquement contraignant.

Tous les types d’immeubles vétustes justifiant de travaux d’importance peuvent faire l’objet d’un PRI, qu’ils soient situés dans des quartiers anciens ou non, à caractère historique ou non.

 

Description de la procédure

La création d’un PRI est réalisée en trois phases :

– délimitation du périmètre ;

– déclaration d’utilité publique des travaux ;

– enquête parcellaire.

Ces phases peuvent être menées de façon distincte, regroupées par deux ou, même, réunies en une phase unique; chaque phase a ses conséquences juridiques propres.

Depuis la loi "Aménagement" de 1985, un PRI peut être délimité sur un seul immeuble.

Le PRI est soumis à la seule concertation prévue en application de l'art L.300-2 du code de l'urbanisme (et non plus à l'art 4 de la loi d'orientation sur la ville, abrogé).

 

Délimitation du périmètre

Elle relève de la collectivité locale ayant compétence en matière d’urbanisme si la commune est dotée d’un Plan d’occupation des sols (POS) approuvé; dans le cas contraire, elle relève du préfet, et de même lorsque le ou les immeubles sont situés dans le périmètre d’une opération d’intérêt national.

Dossier

Le dossier comprend une notice explicative indiquant l’objet de l’opération, un plan de situation et l’indication du périmètre envisagé.

Procédure

Au vu du dossier, l’enquête publique est diligentée par le préfet. À l’issue de l’enquête, le PRI est créé par délibération de l’organe délibérant compétent ou, selon le cas, par arrêté préfectoral.

 

La délimitation du PRI est indispensable pour engager la DUP des travaux, en application de l’article L. 313-4 du Code de l’urbanisme; toutefois, elle n’a, à elle seule, aucun effet de droit sur les travaux engagés par les propriétaires, lesquels ne sont soumis qu’aux autorisations de droit commun.

 

Déclaration d’utilité publique (DUP)

Dossier

Il est constitué conformément à l’article R. 11-3-1 du Code de l’expropriation par l’autorité bénéficiaire de la DUP. Il précise, pour chaque bâtiment inclus dans le périmètre de la future DUP, le programme des travaux à réaliser et fixe leur délai de réalisation.

 

Le dossier doit être suffisamment précis pour permettre aux propriétaires d’apprécier l’enveloppe financière prévisible des travaux; l’évaluation sommaire des acquisitions doit également être donnée, s’agissant d’un dossier préalable à une éventuelle expropriation.

 

La liste et la consistance des travaux de reprise d’oeuvre doivent être précisées y compris les matériaux à employer s’ils sont arrêtés, ainsi que les objectifs poursuivis en ce qui concerne les travaux intérieurs (salubrité, sécurité, conditions d’habitabilité), sans entrer, toutefois, dans les missions qui relèvent de la maîtrise d’oeuvre.

 

Procédure

L’enquête publique est organisée par le préfet dans les conditions de droit commun (Code de l’expropriation, art. R. 11-4 et s.).

La DUP est prise par arrêté préfectoral dans les cas normaux.

La DUP a pour effet d’ouvrir aux propriétaires des immeubles (mais non des lots de copropriété) concernés un droit de délaissement ; dans les périmètres où les travaux ont été déclarés d’utilité publique, l’exécution de ceux-ci par les propriétaires est soumise à autorisation spéciale de travaux (AST). Les propriétaires n’ont pas à attendre l’enquête parcellaire pour engager les travaux.

Si le dossier est complet, l’article L. 313-4-1 du Code de l’urbanisme autorise la fusion des deux enquêtes préalables respectivement à la délimitation du PRI et à la DUP. Ceci permet de simplifier la procédure et de lui conférer un caractère plus directement opérationnel.

 

Enquête parcellaire

C’est dans le cadre de l’enquête parcellaire que les travaux à engager sur les immeubles sont, si nécessaire, notifiés individuellement aux propriétaires par l’autorité compétente qui a délimité le PRI et approuvé le programme des travaux.

Dossier

Il comprend :

– le plan parcellaire des terrains et bâtiments ;

– la liste des propriétaires concernés et pour chacun d’entre eux le détail des travaux à réaliser.

 

Ouverture de l’enquête parcellaire

Elle est décidée par le préfet, dans les conditions prévues à l’article R. 11-20 du Code de l’expropriation.

C’est au cours de l’enquête que les propriétaires doivent faire connaître leur intention de réaliser les travaux, et leurs immeubles sont alors exclus de plein droit de l’arrêté de cessibilité. Dans le cas contraire, l’autorité compétente peut procéder à l’expropriation de l’immeuble concerné.

Conformément à l’article R. 11-21 du Code de l’expropriation, l’enquête parcellaire et l’enquête de DUP peuvent être fusionnées, si l’avancement du dossier le permet.

 

Régime de la cession des biens expropriés

Au titre du 2° bis de l'art L.21-1 du code de l'expropriation issu de la loi SRU, les immeubles expropriés en vue de leur restauration en application de l'article L. 313-4-1 du code de l'urbanisme, peuvent être cédés de gré à gré ou concédés temporairement à des personnes de droit privé ou de droit public et sous condition que ces personnes les utilisent aux fins prescrites par le cahier des charges annexé à l'acte de cession ou de concession temporaire (décret de 1955 relatif aux cahiers des charges type)

 

Régime juridique des travaux de restauration immobilière

Dans un PRI où les travaux de restauration immobilière ont été déclarés d’utilité publique, ceux-ci sont soumis à une autorisation spéciale de travaux (AST), délivrée par le préfet, en application des articles R. 313-25 et suivants du Code de l’urbanisme. Cette autorisation ne vaut pas permis de construire 1, sauf lorsque le PRI est de compétence préfectorale. Le permis de construire ne vaut jamais AST.

 

L’AST est délivrée conformément à la DUP des travaux de Restauration immobilière, et l’article R. 313 précise la consistance du dossier. Le demandeur peut être un propriétaire unique ou un groupement de propriétaires (Association foncière urbaine, indispensable lorsqu’il y a multipropriété ou copropriété sur un immeuble. Toute personne effectuant des travaux dans un PRI sous DUP sont tenus à l'obtention et au respect de l'AST 2.

Le préfet délivre cette autorisation au regard, notamment, du dossier déposé à l'appui de la demande et des engagements pris par les propriétaires en application combinée des art R.313-26 R. 313-28 et R.313-29 (garantie solidaire de bonne fin des travaux, respect des droits des occupants) La sanction du non respect des conditions d'une AST en est le retrait avec les effets de droit – notamment fiscaux- afférents.

 

PRI dans un secteur protégé au titre du patrimoine ou des Sites

Le PRI peut être délimité et la DUP effectuée dans une zone présentant un caractère historique, et protégée à ce titre, soit par les abords des Monument historiques, soit par une Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), un Site urbain ou un Secteur sauvegardé ; dans tous les cas, avant d’être légalement autorisés, les travaux devront avoir reçu le visa de l’Architecte des bâtiments de France (ABF).

Dès lors, il est de bonne administration que le projet de PRI et le projet de DUP aient fait l’objet d’une concertation préalable avec le service départemental d’architecture et du patrimoine; cela permet à la fois de mieux préciser la nature ou la consistance des travaux respectant le patrimoine et d’éviter les contradictions administratives préjudiciables aux propriétaires.

Les travaux déclarés d’utilité publique doivent, par ailleurs, être conformes ou compatibles avec le règlement du Secteur sauvegardé, lorsqu’il existe, ou de la ZPPAUP.

1 Contrairement aux dispositions de l'art R.313-30, car les articles réglementaires du code de l'urbanisme n'ont pas été actualisés après les lois de décentralisation.

2 L'AST est une autorisation d'urbanisme à caractère opérationnel , totalement indépendante de la qualité des personnes et de toute fiscalité.

 

Régime fiscal des travaux

Lorsqu’un PRI est créé, avec tous ses effets de droit dans une zone couverte par un Secteur sauvegardé, à l’étude, ou dans une ZPPAUP légalement créée, les travaux de restauration immobilière (3), entrepris par les propriétaires bailleurs s’engageant à louer les locaux à usage d’habitation principale pendant une durée minimale de six ans, bénéficient d’un régime fiscal privilégié. Ce régime fiscal est identique à celui des Secteurs sauvegardés dont le Plan de sauvegarde est opposable aux tiers.

Les travaux conformes à la DUP et régulièrement autorisés par le préfet, peuvent être inclus dans les charges foncières (l’éventuel déficit foncier est déductible du revenu global des personnes physiques) lorsqu’ils correspondent à la restauration complète de l’immeuble concerné, sous attestation de l’architecte des bâtiments de France (ABF). Cette disposition résulte des articles 156-I-3° et 31 du Code général des impôts, et l’instruction fiscale du 17 mai 1995 en précise les conditions d’application. Le dispositif fiscal spécifique permet d'inclure dans les charges foncières les démolitions imposées.

Ce régime fiscal privilégié n’est applicable qu’aux PRI liés à un Secteur sauvegardé à l’étude ou à une ZPPAUP.

 

Initiative et maîtrise d’ouvrage des opérations de restauration immobilière

L’initiative de cette procédure appartient normalement à la commune ou au groupement de communes ayant compétence en matière d’urbanisme.

La collectivité locale est compétente pour toutes les phases de mise en oeuvre de cette procédure d’aménagement; cependant, dans la mesure où la restauration immobilière doit être déclarée d’utilité publique, l’État est compétent à ce titre.

Bien souvent, l’État sera également concerné par les aides financières liées à l’opération, telles que le régime fiscal particulier ou des aides au logement. Aussi est-il souhaitable que les services compétents de l’État soient tenus informés du projet de PRI dès le stade des études.

Lorsqu’un quartier est concerné par le projet de restauration immobilière, et compte tenu de la diversité des enjeux en présence – urbains-architecturaux, sociaux, économiques – il est souhaitable qu’un comité de pilotage soit mis en place pour orienter et suivre l’ensemble de l’opération.

 

Montage

Le PRI est une procédure au maniement complexe, dont les effets immobiliers et sociaux peuvent être pervers; elle doit donc être utilisée à bon escient, après une étude approfondie du quartier, comme un outil d’intervention parmi d’autres, et si possible pas le seul. Cette remarque ne vaut pas si seuls quelques immeubles sont ponctuellement concernés; mais si de nombreux immeubles d’un quartier sont visés, c’est

l’approche du quartier qui doit être privilégiée. Cela signifie que les phases d’études préalables et de montage sont essentielles. En particulier, le PRI peut très utilement compléter une OPAH, s'inscrire dans une OPAH de renouvellement urbain, voire se compléter avec des opérations de sortie d'insalubrité.

Comme pour toute les procédures d’intervention en quartiers anciens, les études se déclinent en études préalables de quartier, indépendantes des procédures envisagées, et en études pré-opérationnelle et opérationnelle pour mettre en oeuvre le PRI.

(3) Tels que définis non par le code de l'urbanisme mais par leur qualification fiscale (travaux d'entretien, de réparation, d'amélioration afférentes aux locaux d'habitation, à l'exclusion des frais correspondant à des travaux de construction, de reconstruction ou d'agrandissement travaux).

 

Étude pré-opérationnelle

Lorsqu’il est envisagé de retenir le PRI, l’étude pré-opérationnelle de celui-ci doit en tester la faisabilité sur les plans juridique, financier, social, architectural, immobilier, en tenant compte des données socioéconomiques du quartier (structures de la propriété, capacités locales d’investissement, marché immobilier local, peuplement).

L’étude pré-opérationnelle doit faire apparaître les éléments de bilan de l’opération, son coût éventuel pour la collectivité, le coût et les modalités de rémunération de l’opérateur. L’opérateur peut être conducteur de l’opération ou concessionnaire.

L’étude pré-opérationnelle doit permettre d’apprécier, dans les périmètres protégés au titre du patrimoine, dans quelle mesure et à quelles conditions le régime fiscal privilégié est attractif. Les effets secondaires, notamment sur le plan des prix immobiliers et sur le plan social, doivent être soigneusement évalués, afin de prévoir les éventuels mécanismes de correction (préemption, logement social, aides à l’amélioration de l’habitat, conventionnement...).

 

Étude opérationnelle

Elle comporte une analyse immeuble par immeuble, permettant de préciser les immeubles à inclure dans le ou les PRI, d’évaluer la nature et le coût des travaux, les capacités de réinvestissement des propriétaires actuels ou de nouveaux investisseurs.

Le montage financier doit être précisément fixé ; il comprend le coût estimatif des acquisitions (comme en matière d’expropriation) celui des travaux à faire concernant les extérieurs et le gros oeuvre ainsi que les intérieurs sur le plan notamment des conditions d’habitabilité et de sécurité.

L’objectif du PRI est de faciliter les travaux, non d’exproprier ; l’expropriation est la mesure ultime à la disposition de la collectivité publique (qui n’y est jamais tenue). L’accord des propriétaires au principe et aux conditions, notamment financières, de l’opération est un élément essentiel de stratégie du montage de l’opération et de son démarrage ; l’étude opérationnelle permet de sensibiliser les propriétaires et de les intéresser à l’opération.

Il est rappelé que ni les locataires ni les preneurs de baux professionnels ou commerciaux ne peuvent s’opposer aux travaux; ils peuvent être tenus d’évacuer les locaux, si nécessaire.

 

Relogement des habitants

Tout d’abord, la question du relogement des habitants doit s’envisager dans le respect, par les propriétaires actuels ou les investisseurs, des droits des occupants (respect du droit ou maintien dans les lieux, de l’échéance normale du bail avant travaux, notamment). La dynamique immobilière ne doit pas porter atteinte à ces droits fondamentaux, ce à quoi la collectivité publique doit veiller, le cas échéant.

Par ailleurs, le relogement peut être rendu nécessaire par l’opération d’aménagement elle-même (expropriations, acquisitions, préemptions, travaux). Ce relogement doit être assuré dans les conditions prévues aux articles L. 314-1 à L. 314-9 du Code de l’urbanisme.

La personne publique qui a engagé l’opération de Restauration immobilière est tenue à l’obligation de relogement et son financement peut être prévu dans l’opération. Ceci signifie, en particulier, que lorsque les occupants ont du quitter les lieux en fin de bail (les travaux constituant un motif légitime et sérieux de non reconduction du bail) la collectivité – ou son aménageur- doit assurer le relogement. Cette obligation vaut pour tous les types d'occupants, lesquels ont été redéfinis dans l'art L. 314-1 du code de l'urbanisme par la loi SRU.

 

Financement de l’opération

L’étude préopérationnelle et l’étude opérationnelle doivent faire apparaître les modalités de financement de l’opération, bien qu’aucun financement ne soit structurellement lié au PRI, ni obligatoire.

 

Montage financier de la procédure

Les missions d’études et de pilotage de l’opération sont financées dans les conditions de droit commun, par la collectivité à l’initiative de l’opération ou, le cas échéant, comme toute opération d’aménagement dans celleci, si elle est incluse dans une convention publique d'aménagement .

Les coûts éventuels d’expropriation sont supportés par la collectivité publique ou son concessionnaire. 


Financement, par les propriétaires, des travaux prescrits.


Les aides accordées aux propriétaires pour le financement des travaux prescrits sont celles de droit commun en matière d’amélioration de l’habitat privé : ANAH, Prime à l’amélioration de l’habitat (PAH), subvention pour sortie d’insalubrité (SSI), le cas échéant.
En ZPPAUP et en Secteur sauvegardé, le régime fiscal d’imputation des déficits fonciers sur le revenu global des personnes physiques est applicable.

On trouvera également toutes les aides mises en place localement, en fonction du projet (aides aux ravalement, aux propriétaires occupants, aux commerçants...).

 

Mise en oeuvre opérationnelle et type de missions

Qualification professionnelle et missions

Le montage de ces opérations nécessite l’intervention, tant au niveau des études pré-opérationnelles qu’à celui de la mise en oeuvre opérationnelle, d’équipes et de professionnels qualifiés dans des champs multiples (architectural, immobilier, financier, social...). Le PRI peut faire l' objet d'une convention publique d'aménagement ou non; les missions de l’opérateur sont différentes, ainsi que ses modalités de rémunération dans l’un ou l’autre cas.

 

Convention publique d'aménagement (CPA)

 

)Le bénéficiaire de la CPA a la charge de mener à bien l’ensemble des procédures propres au PRI, à la demande et sous le contrôle général de la collectivité publique; la convention comprend au minimum la mission de conduite des procédures et les expropriations éventuelles entraînées par l’opération. À cela, il est possible d’ajouter : l’assistance aux propriétaires et aux occupants (respect des droits d’occupation, aides à la solvabilisation des locataires, aides aux montages financiers des propriétaires, accompagnement social, aide au relogement, etc.); la réalisation de travaux d’équipements publics entraînés par l’opération (espaces, équipements, curetages); éventuellement, l’acquisition amiable de certains biens et leur revente avant ou après travaux, de sorte que le bénéficiaire de la CPA soit en mesure de coordonner et de piloter l’ensemble des actions nécessaires à la réalisation des objectifs poursuivis dans l’opération, y compris celles pour lesquelles il n’est pas lui-même maître d’ouvrage.

Les conditions d’intervention doivent avoir été clairement précisées par l’autorité publique, au moyen de conventions et de conventions types encadrant les missions à mener auprès des propriétaires et des occupants.

L’ensemble des missions du bénéficiaire de la CPA, notamment vis-à-vis des occupants, doivent avoir été précisées par la collectivité publique dans la convention.

Un bilan prévisionnel de l’opération figurera dans la CPA qui comportera :
– en dépenses : l’animation de l’opération, les acquisitions amiables, les expropriations éventuelles, les travaux d’équipement ;
– en recettes : les ventes d’immeubles, les participations de la ville.

 

Maîtrise d’ouvrage des travaux

 

Elle incombe normalement aux propriétaires ou à leurs groupements (AFU). Ceux-ci peuvent la déléguer au bénéficiaire de la CPA agissant alors pour leur compte. Dans les immeubles collectifs ou les travaux de restauration immobilière intéressent, par définition, un immeuble complet – parties privatives et parties communes, notamment lorsque plusieurs propriétaires se partagent ou vont se partager l'immeuble -on rappelle qu' un syndicat de copropriétaires est incompétent pour engager des travaux sur les parties privatives des immeubles : il est donc nécessaire que les copropriétaires montent une association foncière urbaine (AFU), maître d'ouvrage compétent pour mener à bien les travaux de restauration immobilière déclarés d’utilité publique ou prescrits portant sur tout l'immeuble.

Les travaux de sécurité et d’amélioration de l’habitat doivent respecter les spécificités du bâti ancien, les décors, les éléments caractéristiques de la structure; ils ne doivent pas aboutir à une normalisation banalisée. Si les travaux doivent respecter les normes minimales d’habitabilité du Code de la construction et de l’habitation il est toujours possible d’y déroger, notamment pour tenir compte des particularités du bâti.

 

Articulation avec les autres procédures et outils

Avec les Opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), la sortie d’insalubrité, les autres opérations d’aménagement

Sauf lorsqu’elle ne concerne que quelques immeubles ponctuels, la Restauration immobilière s’insère normalement dans un processus de revitalisation d’un quartier. Ce processus peut compléter une OPAH, être combiné pour reconstituer le tissu urbain dans une OPAH de renouvellement urbain 4. En particulier, un PRI peut appuyer, dans un quartier en voie d’insalubrisation, une politique de sortie d’insalubrité, les deux mécanismes faisant appel à des prescriptions de travaux et à des financements complémentaires 5.

Dans un quartier aux problèmes divers, il serait malsain que seul l’outil de la prescription de travaux soit utilisé et, de même, le seul levier fiscal. Il est donc nécessaire de prévoir les modalités d’articulation avec les autres procédures mises en oeuvre, et notamment avec les OPAH, ce qui implique, à titre d’exemple, la mise en place d’un comité de pilotage et d’une équipe de projet unique, ainsi qu’une bonne articulation entre les différents opérateurs de terrain, s’il y en a plusieurs.

 

Observations

La Restauration immobilière doit être utilisée avec précaution, après une étude fine, permettant d’évaluer sa faisabilité réelle par rapport aux objectifs poursuivis, et ses différents impacts. En aucun cas elle ne doit être considérée comme un outil fiscal avant tout. En effet, le levier fiscal a trop souvent été considéré comme une panacée ; or, s’il est efficace au regard des objectifs de mise en valeur du patrimoine architectural et urbain précisés par les règlements (PSMV et ZPPAUP), il peut être inopérant dans certains cas, tels ceux des petites villes ou des quartiers fortement paupérisés, où il n’y a ni investisseurs potentiels ni marché du logement locatif.

La recherche de propriétaires ou d’investisseurs locaux peut faire partie d’un vrai projet de développement local, mais il faut s’en donner les moyens. Les effets "pervers" du produit fiscal, improprement appelé "Malraux", sont connus ; il est nécessaire de les évaluer dans une situation donnée (éventuelle création d’un marché spéculatif de l’immeuble vétuste ou de la semi-ruine, pouvant entraîner une hausse généralisée des prix immobiliers, jusqu’à rendre impossibles les opérations, surtout en phase de crise).

Sur les quartiers considérés, il peut être d’une grande utilité de mettre en place une politique foncière adaptée, afin de réguler une éventuelle montée spéculative des prix. Enfin les mécanismes fiscaux n'intéressent que des bailleurs et leur intervention ainsi que la flambée des prix fait fuir les accédants et les propriétaires occupants – quand ils ne les chassent pas

La Restauration immobilière, avec ou sans propriétaires bénéficiant du régime fiscal privilégié, implique des travaux sur l’ensemble d’une unité immobilière, ce qui nécessite, en cas d’immeubles en copropriété, que les travaux soient votés par le syndicat de copropriété, sachant que les règles de majorité sont assouplies en matière de travaux obligatoires (loi de 1965, art. 25 e). Comme toute intervention en copropriété, les montages peuvent être délicats, propriétaires bailleurs et propriétaires occupants ne bénéficiant pas des mêmes aides.

 

4 Voir la circulaire OPAH-RU in "textes de référence" dans la partie "programme national d'action".

5 Voir note technique relative à "l'utilisation combinée des procédures relatives à l'insalubrité et à la restauration immobilière"

PLHI 06/05/2004